历届三中全会回顾：改革的逻辑与主线

粤开证券首席经济学家、研究院院长：罗志恒首席宏观分析师：马家进（13645711472）

摘要

二十届三中全会定于7月15日至18日在北京召开，主题为进一步全面深化改革、推进中国式现代化。本文将对改革开放以来历届三中全会进行简要回顾，梳理和总结改革的逻辑与主线，前瞻本届会议可能的改革重点。

一、三中全会与改革的关系自十一届三中全会以来，“三中全会”便与“改革”紧密相连。三中全会通常承担着经济发展和经济体制改革的使命，例如十一届三中全会开启了改革开放和社会主义现代化的伟大征程，十八届三中全会提出全面深化改革、开创了我国改革开放的新局面。三中全会与改革的密切关系体现在四个方面：第一，历届三中全会的主题，都是针对当时形势下经济社会面临的关键问题。例如，十三届三中全会为抑制当时严重的通货膨胀，把改革和建设的重点放到治理经济环境和整顿经济秩序上。第二，三中全会的改革并不局限于经济改革，而是全面改革。例如，十八届三中全会从经济、政治、文化、社会、生态文明、国防和军队6个方面，具体部署全面深化改革的主要任务和重大举措。第三，历届三中全会的主题之间具有延续性，持续性渐进式改革。例如，围绕三农问题，十一届三中全会、十五届三中全会、十七届三中全会均进行了重点部署。第四，改革不只限于三中全会，也存在于其他会议和工作之中。例如，家庭联产承包责任制并非完全始于十一届三中全会，而是来自于人民群众的大胆探索和创造性实践，由党和政府提炼出新的理论成果，逐步成型和推广。二、历届三中全会中的两大改革主线全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。历届三中全会以经济体制改革为牵引，推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应。（一）建立和完善社会主义市场经济体制改革开放以来，我国实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的历史性转变。其一，所有制方面，坚持公有制主体地位和国有经济主导地位，大力支持非公有制经济健康发展，有效激发各类市场主体活力和创造力。从单一公有制逐步发展为以公有制为主体、多种所有制经济共同发展；国有经济比重逐步下降，但在关键领域和重要产业中仍保持控制力；民营经济快速发展，成为推动经济增长的重要力量；混合所有制经济形式出现和推广，促进各种所有制资本的融合。其二，分配制度方面，坚持按劳分配为主体，允许和鼓励资本、土地、技术等其他生产要素参与分配，极大地调动了各方面积极性。从单一的按劳分配发展为以按劳分配为主体、多种分配方式并存；逐步允许和鼓励各种生产要素参与分配，包括资本、技术、管理等；建立最低工资制度，保障低收入群体的基本生活；关注收入分配差距问题，提出扩大中等收入群体的目标；逐步完善再分配调节机制，如个人所得税制度、社会保障制度等；重视分配公平，提出促进机会公平、保障公平的要求；逐步建立与市场经济相适应的工资决定机制和增长机制。其三，资源配置方式方面，破除了社会主义和市场经济对立的思想教条，坚持社会主义市场经济改革方向，把有效的市场机制和有度的宏观调控结合起来。从完全依赖计划配置资源，逐步过渡到以市场为主导的资源配置方式；政府职能从直接配置资源转变为主要负责宏观调控和提供公共服务；建立了包括金融市场、劳动力市场、知识产权市场等在内的要素市场体系；价格机制从完全由政府定价逐步过渡到大部分商品和服务由市场决定价格；企业的资源配置自主权大幅提升，成为市场中的主体。（二）推进国家治理体系和治理能力现代化国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。经济治理方面，从计划经济向社会主义市场经济转变，建立和完善宏观调控体系；政治治理方面，完善中国特色社会主义政治制度，发展全过程人民民主；社会治理方面，从单一的政府管理向政府、市场、社会多元主体共同治理转变；文化治理方面，推进文化体制改革，增强文化软实力；生态文明治理方面，将生态文明建设纳入国家发展战略，推进绿色发展；党的建设方面，强化党的领导，推进全面从严治党；法治建设方面，推进依法治国，建设法治中国；政府职能转变方面，从全能政府向服务型政府转变；对外开放方面，构建开放型经济新体制，积极参与全球治理。三、二十届三中全会前瞻当前经济总体延续回升向好态势，但外部环境更趋复杂严峻，国内经济面临有效需求不足、社会预期偏弱等挑战，预计二十届三中全会将为进一步全面深化改革提供纲领性指导并进行科学部署，促进新质生产力发展、解放和增强社会活力。首先，继续完善社会主义市场经济体制，可能的重点有：所有制方面，深化国有企业改革，促进民营经济发展壮大，加强产权保护，增强企业活力。分配制度方面，加快要素市场化改革，适度放松城市户籍管理、活跃资本市场、完善土地流转、促进科技成果转化，实现人口、资本、土地、科技等要素自由流动并按贡献参与分配；提高劳动报酬在初次分配中的比重，健全再分配调节机制，扩大中等收入群体，促进共同富裕。资源配置方式方面，破除地方保护和市场分割，加快建设全国统一大市场，全面实施市场准入负面清单制度，营造各种所有制主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境。其次，进一步推进国家治理体系和治理能力现代化，可能的重点有：一是推动新一轮财税体制改革，从根本上解决当前财政运行紧平衡和地方债务问题，激发地方政府积极性和活力。二是实行政府权责清单制度，厘清政府和市场、政府和社会关系，简政放权、放管结合、优化服务，改善营商环境。三是加强法治建设，依法治国、依法执政、依法行政，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。四是城乡基本公共服务均等化，实现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶。

风险提示：对历史政策文件和当时经济形势的理解可能存在不足

目录

一、三中全会与改革的关系

二、历届三中全会中的两大改革主线

（一）建立和完善社会主义市场经济体制

（二）推进国家治理体系和治理能力现代化

三、二十届三中全会前瞻

正文

一、三中全会与改革的关系

自十一届三中全会以来，“三中全会”便与“改革”紧密相连。党的全国代表大会每五年举行一次，例如2017年和2022年分别召开十九大和二十大。在两届代表大会中间，一般召开七次中央全会。其中，三中全会通常承担着经济发展和经济体制改革的使命，例如十一届三中全会开启了改革开放和社会主义现代化的伟大征程，十八届三中全会提出全面深化改革、开创了我国改革开放的新局面。

三中全会与改革的密切关系体现在四个方面：

第一，历届三中全会的主题，都是针对当时形势下经济社会面临的关键问题。时代呼唤改革，三中全会响应呼唤。例如，1988年我国出现了严重的通货膨胀，8月CPI同比高达23.6%，因此9月召开的十三届三中全会把改革和建设的重点放到治理经济环境和整顿经济秩序上。一是压缩社会总需求，抑制通货膨胀；二是整顿当时经济生活中特别是流通领域中出现的各种混乱现象，例如非法倒卖和非理性抢购；三是抓紧企业改革，进一步推动政企分开，使有条件的企业真正放开经营，认真完善承包制，进行以公有制为主体的股份制试点和发展企业集团试点。此外，全会原则通过了《关于价格、工资改革的初步方案》，建议国务院在今后五年或较长一些时间内，根据严格控制物价上涨的要求，并考虑各方面的实际可能，逐步地、稳妥地组织实施。

第二，三中全会的改革并不局限于经济改革，而是全面改革。改革不是单兵突进，要注重系统性、整体性、协同性。例如，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系，加快转变政府职能，深化财税体制改革，健全城乡发展一体化体制机制，构建开放型经济新体制，加强社会主义民主政治制度建设，推进法治中国建设，强化权力运行制约和监督体系，推进文化体制机制创新，推进社会事业改革创新，创新社会治理体制，加快生态文明制度建设，深化国防和军队改革，加强和改善党对全面深化改革的领导。

第三，历届三中全会的主题之间具有延续性，持续性渐进式改革。改革不可能一蹴而就、一劳永逸，而应坚定不移、久久为功。例如，围绕三农问题，十一届三中全会决定在农村推行联产计酬责任制；十五届三中全会提出坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的经营制度；十七届三中全会作出加强农村制度建设、积极发展现代农业、加快发展农村公共事业等决定。

第四，改革不只限于三中全会，也存在于其他会议和工作之中。例如，不少人可能误以为十一届三中全会提出了家庭联产承包责任制，但当时提出的是联产计酬责任制，允许“包工到作业组，联系产量计算报酬，实行超产奖励”，但是“不许包产到户，不许分田单干”。

1979年十一届四中全会解除了“不许包产到户”的禁令，但强调“除某些副业生产的特殊需要和边远地区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户”。随着思想解放和政策环境放宽，部分地区率先实行包产到户，相继获得基层干部、省领导和中央领导的支持。1980年中央印发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，肯定了在生产队领导下实行的包产到户。1982年中央一号文件突破了传统的“三级所有、队为基础”的体制框框，明确指出包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任制”。1983年中央一号文件明确提出家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。家庭联产承包责任制迅速推向全国，充分调动了农民的生产积极性，促进了农业生产的快速发展。从中可以看出，部分改革举措来自于人民群众的大胆探索和创造性实践，党和政府注重从人民的创造性实践中总结新鲜经验并上升为理性认识，提炼出新的理论成果。

二、历届三中全会中的两大改革主线

十八届三中全会明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”历届三中全会以经济体制改革为牵引，推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应，为中国式现代化提供强大动力和制度保障。因此改革有两大主线：一是建立和完善社会主义市场经济体制，二是推进国家治理体系和治理能力现代化。

（一）建立和完善社会主义市场经济体制

改革开放以来，我国实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的历史性转变。建立和完善社会主义市场经济体制贯穿历届三中全会，其中，所有制、分配制度和资源配置方式是改革的重中之重。

其一，所有制方面，坚持公有制主体地位和国有经济主导地位，大力支持非公有制经济健康发展，有效激发各类市场主体活力和创造力。十一届三中全会提出的联产计酬责任制成为家庭联产承包责任制的开端，实际上开始了对农村集体所有制的改革，为农民提供了更多的经营自主权。十二届三中全会提出“个体经济是社会主义经济必要的有益的补充”，开始允许和鼓励发展城镇个体经济，为非公有制经济发展创造了条件。十四届三中全会提出坚持“以公有制为主体、多种经济成份共同发展”的方针，开始全面承认和保护非公有制经济的合法地位。十六届三中全会进一步明确了非公有制经济的地位，强调要平等保护国有、集体、非公有制等不同所有制经济的产权。十八届三中全会提出要“积极发展混合所有制经济”，鼓励非公有资本参与国有企业改革；强调要“保护各种所有制经济产权和合法利益”，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护。

我国的所有制结构发生了重大变化：从单一公有制逐步发展为以公有制为主体、多种所有制经济共同发展；国有经济比重逐步下降，但在关键领域和重要产业中仍保持控制力；民营经济快速发展，成为推动经济增长的重要力量；混合所有制经济形式出现和推广，促进各种所有制资本的融合。所有制改革不仅极大地解放和发展了生产力，也为中国经济的持续快速增长提供了制度保障。如何进一步完善现代产权制度、深化国有企业改革、支持民营经济发展等，仍是当前和未来一段时期内中国经济体制改革的重要任务。

其二，分配制度方面，坚持按劳分配为主体，允许和鼓励资本、土地、技术等其他生产要素参与分配，极大地调动了各方面积极性。十一届三中全会开始打破“大锅饭”的平均主义分配方式，为后续的分配制度改革奠定了基础。十二届三中全会纠正了社会主义就是平均主义的错误认识，允许一部分地区、一部分人先富起来。十四届三中全会强调要“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存”的分配制度，允许资本、技术等生产要素参与分配。十六届三中全会强调要“完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”，开始关注收入分配差距过大的问题，提出要“扩大中等收入者比重”。十八届三中全会提出要“努力实现劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高劳动报酬在初次分配中的比重；完善最低工资和工资支付保障制度，增加低收入者收入。”

我国的分配制度发生了重大变化：从单一的按劳分配发展为以按劳分配为主体、多种分配方式并存；逐步允许和鼓励各种生产要素参与分配，包括资本、技术、管理等；建立最低工资制度，保障低收入群体的基本生活；关注收入分配差距问题，提出扩大中等收入群体的目标；逐步完善再分配调节机制，如个人所得税制度、社会保障制度等；重视分配公平，提出促进机会公平、保障公平的要求；逐步建立与市场经济相适应的工资决定机制和增长机制。分配制度改革极大地调动了社会各界的积极性，促进经济快速发展。如何进一步缩小收入差距、完善再分配调节机制、健全各类生产要素参与分配的机制等，将是继续深化分配制度改革的重点。

其三，资源配置方式方面，破除了社会主义和市场经济对立的思想教条，坚持社会主义市场经济改革方向，把有效的市场机制和有度的宏观调控结合起来。十二届三中全会提出了“有计划的商品经济”的概念，允许企业拥有一定的生产经营自主权，开始探索计划与市场相结合的资源配置方式。十四届三中全会提出“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。十六届三中全会提出要“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”，强调要“完善宏观调控体系”，以适应市场经济的要求。十八届三中全会提出要“使市场在资源配置中起决定性作用”，这是对市场作用的重大升级；同时强调要“更好发挥政府作用”，明确了政府和市场的关系。

我国的资源配置方式发生了根本性变化：从完全依赖计划配置资源，逐步过渡到以市场为主导的资源配置方式；政府职能从直接配置资源转变为主要负责宏观调控和提供公共服务；建立了包括金融市场、劳动力市场、知识产权市场等在内的要素市场体系；价格机制从完全由政府定价逐步过渡到大部分商品和服务由市场决定价格；企业的资源配置自主权大幅提升，成为市场中的主体。这些改革极大地提高了资源配置效率，但还面临着如何进一步完善要素市场化配置、如何更好地处理政府和市场的关系等挑战。

（二）推进国家治理体系和治理能力现代化

国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。

虽然“推进国家治理体系和治理能力现代化”是在十八届三中全会上首次正式提出，但历届三中全会都在不同程度上推动了这一进程。十一届三中全会重新确立了实事求是的思想路线，提出了改革开放政策，实际上开启了中国现代化治理的进程。十二届三中全会的改革涉及企业管理、价格体系、宏观调控等方面，是对国家经济治理能力的重要提升。十四届三中全会确立了建立社会主义市场经济体制的目标，是国家经济治理体系的重大转变；开始推进政府职能转变，是提升国家治理能力的重要一步。十六届三中全会提出了“五个统筹”的科学发展观，开始关注全面协调可持续发展。十八届三中全会首次明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标，提出了全面深化改革的总目标，涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明等各个领域，完善和发展中国特色社会主义制度。十九届三中全会聚焦于深化党和国家机构改革，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，提出要构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。

国家治理体系和治理能力改革取得积极成果：经济治理方面，从计划经济向社会主义市场经济转变，建立和完善宏观调控体系；政治治理方面，完善中国特色社会主义政治制度，发展全过程人民民主；社会治理方面，从单一的政府管理向政府、市场、社会多元主体共同治理转变；文化治理方面，推进文化体制改革，增强文化软实力；生态文明治理方面，将生态文明建设纳入国家发展战略，推进绿色发展；党的建设方面，强化党的领导，推进全面从严治党；法治建设方面，推进依法治国，建设法治中国；政府职能转变方面，从全能政府向服务型政府转变；对外开放方面，构建开放型经济新体制，积极参与全球治理。

三、二十届三中全会前瞻

当前经济总体延续回升向好态势，但外部环境更趋复杂严峻，国内经济面临有效需求不足、社会预期偏弱等挑战，亟需通过改革进一步解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力。此前支撑经济高速增长的后发优势和人口红利逐步消退，房地产市场供求关系发生重大变化，居民、企业、地方政府等微观主体积极性和活力不足，财政、货币等宏观调控政策空间受限，贸易摩擦和地缘政治风险上升，核心技术“卡脖子”瓶颈有待突破。

预计二十届三中全会仍将延续两大改革主线，为进一步全面深化改革提供纲领性指导并进行科学部署，提振市场信心和预期，促进新质生产力发展。

首先，继续完善社会主义市场经济体制，可能的重点有：所有制方面，深化国有企业改革，促进民营经济发展壮大，加强产权保护，增强企业活力。分配制度方面，加快要素市场化改革，适度放松城市户籍管理、活跃资本市场、完善土地流转、促进科技成果转化，实现人口、资本、土地、科技等要素自由流动并按贡献参与分配；提高劳动报酬在初次分配中的比重，健全再分配调节机制，扩大中等收入群体，促进共同富裕。资源配置方式方面，破除地方保护和市场分割，加快建设全国统一大市场，全面实施市场准入负面清单制度，营造各种所有制主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境。

其次，进一步推进国家治理体系和治理能力现代化，可能的重点有：一是推动新一轮财税体制改革，从根本上解决当前财政运行紧平衡和地方债务问题，激发地方政府积极性和活力。二是实行政府权责清单制度，厘清政府和市场、政府和社会关系，简政放权、放管结合、优化服务，改善营商环境。三是加强法治建设，依法治国、依法执政、依法行政，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。四是城乡基本公共服务均等化，实现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶。

分析师：罗志恒，执业编号：S0300520110001

分析师：马家进，执业编号：S0300522110002
宏观经济系列研究报告：

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